تخلفات شهری، به پشتوانه‌ی حقوقی کمیسیون ماده‌ی ۵ / ضرورت ورود دستگاه‌های نظارتی، اطلاعاتی و قضایی برای برخورد با تخلفات شهری
ساختوسازهای بی‌ضابطه و بی‌رویه در شهر، تخریب باغ‌ها و فضاهای سبز شهری و به جای آن‌ها رشد قارچ‌گونِ برج‌ها و ساختمان‌های بلندمرتبه‌ی مسکونی، اداری، و تجاری، شلوغی محله‌ها و گذرهای کم‌ظرفیتِ شهرها، ترافیک کلافه‌کننده در خیابان‌ها و بزرگراه‌ها، آلودگی هوا و بسته شدن راه نفس شهر و شهروندان، سیمای نازیبا و بی‌روح و بی‌قواره‌ی فضای شهرها و... این سیاهه دربردارنده بخشی از مشکلاتی است که به ویژگی‌های شهرهای ما بدل شده است. همه از شهروندان عادیِ درگیرِ زندگی روزمره گرفته تا مقامات و مسئولان کشور در نهادهای شهری، دولتی، قضایی و حتی رهبری نسبت به این مشکلات ابراز نارضایتی می‌کنند و رفع آن‌ها مطالبه همه است. پیگیری علل و راه‌حل‌های مشکلات بالا ما را به افراد و نهادهای مختلفی می‌رساند که یکی از آن‌ها کمیسیون ماده ۵ است. «کمیسیون ماده ۵» یکی از نهادهای تصمیم‌گیرنده در امور شهری است که طبق قانون وظیفه دارد طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن را بررسی و تصویب کند. اما این کمیسیون در موارد متعددی، تغییرات و انحرافات زیادی در طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها به وجود آورده است و به این ترتیب با مصوبات خود، به آن دسته از اقداماتی که افراد و نهادهای مختلفی از جمله شهرداری انجام می‌دهد و فضاهای شهری را از قاعده‌مندی خارج می‌کند و به ناپایداری می‌کشاند و کیفیت زندگی شهروندان را کاهش می‌دهد، وجهه‌ای قانونی می‌بخشند؛ تا جاییکه این افراد و نهادها می‌توانند ادعا کنند که کارهایشان تخلف و غیرقانونی نیست. مصوبات این کمیسیون که واکنش منتقدانه بسیاری از مسئولان و تحلیل‌گران حوزه شهری و فعالان حقوق شهروندی و حتی شکایت نهادهایی چون سازمان بازرسی کشور را در پی داشته است، معلول چند عامل اصلی است که در ادامه به آن‌ها می‌پردازیم. 
۱) قانون ضعف دارد! کمیسیون ماده ۵، کمیسیونی است که به بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها اعم از تغییر کاربری‌ها و ارائه تراکم‌ها می‌پردازد. طبق قانون، جلسات کمیسیون طرح تفصیلی هر شهر با حضور اکثریت اعضای کمیسیون رسمیت پیدا می‌کند و مصوبات آن نیز حداقل با ۴ رأی موافق معتبر خواهد بود. این کمیسیون در هر استان به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذی‌ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی تشکیل می‌شود. استثنائاً قانونگذار اعضای کمیسیون ماده ۵ شهر تهران را معاونین ذی‌ربط وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، کشور، نیرو، جهاد کشاورزی و معاونین رؤسای سازمان‌های حفاظت محیط زیست و میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و شهردار تهران و رئیس شورای شهر تهران (بدون حق رأی) تعیین کرده و ریاست آن را به عهده شهردار تهران گذاشته است. با توجه به موارد بالا، چند مسئله مهم را می‌توان به عنوان ضعف‌های قانون‌گذاری در تعریف ساختار و جایگاه این کمیسیون و نیز تعیین حدود اختیارات آن ذکر کرد: ۱- در قانون تنها شرطی که برای تغییرات طرح تفصیلی مطرح شده، عدم مغایرت با طرح جامع است. حال آنکه نه تنها همین شرط به اندازه کافی واضح و مشخص نیست، بلکه فقدان شروط محدود کننده بیشتر، زمینه را برای سوءاستفاده از عنوان «تغییر در طرح تفصیلی» فراهم می‌سازد. برای نمونه در قانون دقیقاً مشخص نشده است که این تغییرات در چه زمینه‌هایی و با چه حدودی می‌تواند باشد، که آیا صرفاً بنا به خواست و مصالح صاحب یک پلاک ثبتی و حتی شهرداری می‌توان آن تغییرات را ایجاد کرد یا خیر، که قیمت‌گذاری تغییر کاربری‌ها و فروش تراکم‌ها به چه صورت باید باشد و در نهایت اینکه حد نصاب هزینه‌ها و آسیب‌های این تغییرات برای فضای شهری و کیفیت زندگی شهروندان چقدر باید باشد. ۲- طبق قانون، سازمان حفاظت محیط زیست در کمیسیون ماده ۵ استان‌ها نماینده‌ای ندارد و قانون، مداخله این سازمان را تنها به تهران خلاصه کرده است. حال آنکه تصمیمات این کمیسیون در مورد طرح‌های تفصیلی، به ویژه در زمینه تعیین و تغییر کاربری‌ها، تأثیرات محیط زیستی قابل توجهی دارد و سازمان مذکور می‌تواند با مداخلات خود، اندکی از بار تأثیرات منفی مصوبات این کمیسیون بکاهد. ۳- طبق قانون، ریاست کمیسیون ماده ۵ پایتخت را شهردار تهران بر عهده دارد. این در حالی است که از یک سو شهرداری تهران در موضوعات تحت اختیار و نظر این کمیسیون، یکی از ذی‌نفعان اصلی است و به لحاظ اقتصادی نیز وابستگی شدیدی به تراکم‌فروشی دارد و مصوبات این کمیسیون، منبع درآمدی هنگفت برای شهرداری است. و از سوی دیگر شهرداری می‌تواند به عنوان رئیس کمیسیون، منافع و مصالح خود را در اولویت قرار دهد و در رأی و مصوبات آن اعمال نفوذ بیشتری نماید. ۴- طبق قانون، در کمیسیون ماده ۵ تهران ریاست شورای شهر حق رأی ندارد. این واقعیت را می‌پذیریم که عملکرد شورای شهر تهران خود بسیار قابل نقد است، به ویژه در این زمینه که بودجه شهرداری پایتخت را گاه تا ۸۰ درصد (در سال ۹۳) وابسته به تراکم‌فروشی تصویب می‌کند؛ اما در هر صورت نباید فراموش کنیم که شورای شهر یکی از نهادهایی است که به نمایندگی از مردم ناظر بر عملکرد شهرداری و موظف به پاسخ‌گویی به افکار عمومی است و بنابراین وظیفه دارد در مصوبات این کمیسیون مداخله کند و از برخی تخلفات این کمیسیون و تأثیرات سوء آن‌ها بر فضای شهر و زندگی شهروندان جلوگیری نماید. ۲) تاریکخانه‌ای دربسته! جلسات کمیسیون ماده ۵ پشت درهای بسته برگزار می‌شود و هیچ‌گاه افکار عمومی مطلع نمی‌شوند که این کمیسیون در چه مواردی تشکیل جلسه داده و چه مصوباتی داشته است، چه کسانی در جلسات حضور پیدا کرده یا نکرده‌اند، و چه کسانی به مصوبات مختلف آن رأی موافق، ممتنع و یا مخالف داده‌اند. وضعیت به گونه‌ای است که دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی واژه «تاریکخانه» را برای توصیف این کمیسیون به کار گرفته و تأکید کرده است که باید به این تاریکخانه نفوذ کرد و با انتشار مصوباتش، آن را به یک «اتاق شیشه‌ای» تبدیل ساخت. این در حالی است که مصوبات این کمیسیون مستقیماً بر کیفیت زندگی شهروندان و فضای حیات شهری آن‌ها تأثیر دارد و حق شهروندان است که بدانند این مصوبات چه هستند، چه ماجراهایی پشت پرده این کمیسیون و مصوباتش وجود دارد، این مصوبات با رأی موافق چه کسانی به تصویب رسیده و چه کسانی در برابر آن سکوت کرده یا رأی مخالف داده‌اند؛ شهروندان حق دارند بدانند چه کسانی با شهرفروشی، زمینه کاهش کیفیت محیط زیست شهری و نقض حقوق شهروندی را فراهم می‌سازند و اینچنین به شهر و شهروندان خیانت می‌کنند. ۳) ساختار متخلف! بسیار گفته و شنیده می‌شود که کمیسیون ماده ۵ پای خود را از حد قانونی‌اش فراتر گذاشته و با تغییرات بسیار متعدد و بی‌مورد و البته گران‌قیمت خود، طرح‌های جامع و تفصیلی را بی‌اعتبار کرده است؛ تغییر کاربری‌های مشخص‌شده در طرح‌های تفصیلی و جامع، و فروش تراکم از سوی شهردار تهران و دیگر شهرداران در شهرهای دیگر کشور به یک روال عادی تبدیل شده است و این کمیسیون به جای کنترل نحوه درآمدزایی مدیریت شهری، از مأموریت اصلی خود منحرف شده و به طریقی برای شهرفروشی و درآمدزایی مدیران شهری بدل گشته است. این‌ها همه از یک سو نشان‌دهنده تخلفات گسترده و تصمیمات غیرمردمیِ این کمیسیون و اعضای آن است و از سوی دیگر بیانگر ضعف نظارت و برخوردهای قانونی با چنین تخلفاتی است. همانطور که پیش‌تر توضیح داده شد، اعضای کمیسیون ماده ۵ شامل نماینده‌های دولت و مدیریت استانی و شهری و نمایندگان سازمان‌های میراث فرهنگی و محیط زیست و نظام مهندسی است. بنابراین تمام این نهادها، حتی اگر نماینده‌شان رأی موافق به مصوبات این کمیسیون نداده باشد، دستِ کم با سکوت خود، در تمام این تخلفات سهیم‌اند و باید پاسخگو باشند. نهادهای نظارتی و قضایی از سازمان بازرسی کشور و شورای عالی معماری و شهرسازی گرفته تا قوه قضائیه و وزات اطلاعات هم در این بین مقصرند. شورای عالی معماری و شهرسازی حداقل تا زمانی‌که مصوبات کمیسیون ماده ۵ دارای حقوق مکتسبه نشده و فعالیت عمرانی روی آن‌ها صورت نگرفته باشد، در مورد این مصوبات امکان ورود و ابطال را دارد. حتی در غیر این صورت هم دستگاه قضایی می‌تواند به این موضوع‌ها رسیدگی کند و جلوی تخلفاتی را بگیرد که با سوء استفاده از ابهامات قانون انجام شده و بعضاً ظاهری قانونی و موجه گرفته اما در حقیقت همگی مغایر با قانون و قابل پیگیریِ قضایی هستند. اما متأسفانه در عمل شاهد کوتاهی‌های بسیار از سوی این نهادها بوده‌ایم. حتی امروز که شورای عالی صدور هر گونه مجوز بلندمرتبه‌سازی را برای کمیسیون ماده ۵ ممنوع اعلام کرده است، باز هم شاهدیم که برای نمونه این کمیسیون در آخرین جلسه خود در روزهای پایانی سال ۹۴، مجوز ساخت یک برج در میدان ونک را صادر کرد اما هیچ کدام از نهادهای نظارتی از جمله همین شورای عالی معماری و شهرسازی، واکنش جدی و قاطعی نشان ندادند! بدین‌ترتیب وقتی سرنخ‌های تخلفات گسترده یک نهاد از جمله کمیسیون ماده ۵ را دنبال می‌کنیم به واحدهای متعدد و مختلف دیگر و در واقع به یک ساختار متخلف می‌رسیم؛ ساختاری که تاکنون عمدتاً به شیوه‌ای عمل کرده است که با مصالح و حقوق شهروندان تناقض دارد اما به سود افراد و نهادهایی‌ست که بنا به منطق سود و رانت عمل می‌کنند تا منافع خود را محقق سازند. چه باید کرد؟! از جمله اقدامات لازم و ضروری برای جلوگیری از تخلفات کمیسیون ماده ۵ و ساماندهی آن دسته از ساختوسازهای شهری که با مصوبات این کمیسیون مجاز شناخته می‌شوند، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: ۱) ضعف قانونی موجود در ساختار، جایگاه و اختیارات قانونی کمیسیون ماده ۵ باید رفع شود و قوانینی وضع شود که اعمال تغییرات در طرح تفصیلی را محدودتر کند و به این ترتیب دست این کمیسیون و نهادهایی چون شهرداری‌ها را در شهرفروشی کوتاه‌تر نماید. البته گفتنی‌ست که دولت یازدهم بنا دارد در قالب برنامه ششم توسعه و در صورت تصویب مجلس، اختیارات کمیسیون ماده ۵ را محدود کند؛ طبق تبصره ۲۲ پیش‌نویس لایحه برنامه ۵ سال آینده کشور، مجموع تغییرات طرح‌های تفصیلی توسط کمیسیون ماده ۵، حداکثر تا ۵ درصد مجاز است و تغییرات فراتر از این میزان باید به تصویب شورای عالی معماری و شهرسازی برسد. ۲) صورت جلسات کمیسیون ماده ۵ و داده‌هایی مانند اینکه مصوبات آن چه بوده و چه کسانی حضور داشته و چه موضعی داشته‌اند، به اطلاع افکار عمومی و رسانه‌ها برسد؛ به عبارت دیگر همانطور که ریاست شورای عالی معماری و شهرسازی اظهار داشته و وعده داده است، «تاریکخانه» کمیسیون ماده ۵ به «اتاق شیشه‌ای» بدل شود. ۳) از آنجایی‌که تخلفات شهری ابعادی ساختاری و ملی پیدا کرده و تبعات آن‌ها از تخریب محیط زیست و به خطر انداختن سلامت جسمی و روانی مردم گرفته تا اخلال در اقتصاد کل کشور، بسیار گسترده شده است و حیات و امنیت کشور را اکنون و در آینده به خطر می‌اندازد، ضروری است که نه تنها نهادهای نظارتی چون شوراهای شهر، استانداری‌ها و مجلس نظارت خود را بیشتر و جدی‌تر کنند، بلکه دستگاه‌های بازرسی، اطلاعاتی، قضایی و حاکمیتی نیز به قضیه ورود پیدا کنند و برخوردهای قانونی خود را تقویت نمایند.
|
